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程序正义的人性与理性/洪??/title>

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 06:19:25  浏览:8698   来源:法律资料网
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程 序 正 义 的 人 性 与 理 性
——从“李,杜” 案看无罪推定

内容提要:目前,我国的法制发展与进化,日趋的人性化,合理化,然而这种发展与进化,特别是在执行方面,对于程序正义的范畴,显得异常薄弱,而由此产生的问题,使得正义的天平产生了倾斜,法律之产生基于人性,其更应当为人性服务,掺入了理性因素之后的人性,应当是摈除了自然野性之后的人性,以此人性所产生的法律在一定程度上应当符合社会发展社会发展之现状,然而法律的建立与执行不能简单的率性而为,人性中即使已掺入理性之因素,但依然需要规制,否则正义将再无存在之必要。
关键字:程序正义、人性、理性、无罪推定


引 言

最近,被媒体炒作的火热的有关“李明久,杜培武”的冤案,笔者以为,绝非偶然性的突发事件,其在中国的法制史上也并非鲜见的特例。其之所以被媒体所关注,不过是因为其影响较为恶劣,具有一定的代表性罢了。现在,虽然“李、杜”二人已沉冤得雪,但从中所体现出的问题却不容忽视。今日“李、杜”之案因得雪而被暴光,那还有多少个“李、杜”之冤案因未“雪”而未被世人所知呢?中国十三亿泱泱大国,还会有多少人被冤,锋利而高悬的法律之剑,为罪人而设,却又会划伤多少无辜而善良的人。由此类案件所见之“无罪推定”问题,亟待解决,已不容拖延,否则法律之失衡,不会久矣。



法律存在之目的,无论从其订立乃致执行而言,笔者以为,首先在于人性;法的价值不是人受制于法律,而是以人作为法律的本体而存在,法律无论其内容抑或其目的,都必须符合人的需要。笔者所提及之人性,是指民众在对待事物或事件时产生的一种普遍态度及心理,这种人性以善良的常态出现,法律的建立与执行,首先当基于人性;以其为基础。法律以惩戒为手段,保护社会及民众的合法权利,由轻重而分,首先在于保护,惩戒无非是为了实现“保护”这一职能的工具。法律存立之威,不应以重惩而立;而在于其是否其是否可以完成“保护”之职能。然而人性并无固定之模式,人性虽本善良,但也不可排除其转恶的可能。人类之行为基于人性而生,而对于规制人类行为之法律,若不掺入理性之因素,则无法实现惩戒之手段,而法律本身亦将无存在之意义,其蕴涵之正义亦将当然无存。法律本身就是人类的人性与理性的结合物,其在程序正义中更能体现出来。

法律程序之存在,并非能省则省的繁文缛节,也并非仅仅为了显示法律的威慑力或者尊严之类。起存在是为了显示法律的正义与公平,保证正义的合理实施,法律作为社会的最终的裁判手段,是社会理性的最后防线,其所给予的裁判必须公正,此公正来源于谨慎小心的诉讼程序及准确无误的证据证明。特别是在刑法的范畴之中,其判决直接关系到他人的自由权甚至是生命权,公正则显得更为的不容马虎。刑法存在之目的,在于维护社会统治秩序的良好运行,其实现手段是通过强制性的暴力手段对于违反者进行镇压。在资本主义革命之前,漫长的封建王权社会中,是以“有罪推定”为主要的裁判模式,即无法证明无罪即为有罪。这种罪证推定模式产生的原因有三种;
① “先入为主”的观念;由于古之法律未尽完善,在程序方面更是潦草,因此对于案件的审理裁判者的主观因素较强,对于嫌疑犯,往往就是“先入为主”
的认为其是罪犯。
② 搜证举证中所产生的困难;因为不具备适应诉讼举证所需要的搜证设备,对于执法机关而言,有罪推定执行起来比无罪推定要简单的多。因此,本来应当属于执法机关的“搜证举证”义务便被强加到了被控诉者的头上,使其立于更不利的位置。
③ 法官的地位;在古代,一场诉讼从“起诉”到“裁判”到“执行”,都是由唯一的机关进行的,其也就是人们通常所说的“衙门”。在面对刑案的时候,一旦被证明有罪,犯罪嫌疑人即使是真清白亦很难脱身,因为在这场诉讼之中“公诉人”即是“裁判者”,即便是刑事案件中的自诉案件,担负举证任务及裁判义务的亦是同一人。有罪或者无罪仅仅凭这唯一的“衙门”进行,甚至可以说仅仅有衙门的长官来决定,不能说在这种情况下所产生的裁判结果就一定是不公正的,但是,由于赋予了这种长官(这是一种具有综合性对于国家或者地方进行管理的长官,因为其所辖职权之广,因此暂时将其成为长官)司法职权中的双重身份,即集裁判者及公诉人的身份于一身,同时其自由裁量权又很大。公正的审判仅仅能依靠的只有这种长官对于公正的了解及其自身的素质修养。同时根本不存在同级或者由下对上的司法监督机制,所有的仅仅只是上下级间的一些监督而已,况且这种监督在古代信息与交通异常不发达的情况下,往往缺乏时效性,由此而产生的结果便是司法实效的大打折扣。这也才会使得在那个时代会出现“青天”之类的称呼,正是这种长官的个人因素在司法程序中产生着极其重要的作用。法律的公正性是由人的行为表现出来,但是这种由一个人所来演示的法律,其公正性令人难以完全信服。事实上在整个古代,法律所要代表的也从来只是王权与专政,其所要显示的公正只不过是政治的附属品而已。封建王权时代的中国并没有建立起真正意义张上的公正法制,而用于规制人们行为的规则甚至不能被称为现代意义上的那种法律,只能是“法”或者“律”而已。

十九世纪中叶,西方“人权”思想鼎沸,被等级思想压迫了上千年的人们开始反思自身的生存价值,并期待建立一种合理的法律来保护其人身及财产的安全,意大利刑法学界的先驱贝卡里亚在其所著的《犯罪与刑法》一书中最早提出了“无罪推定”原则的概念,既在没有作出判决以前,任何人都不可能是罪犯。这一原则似的实施给予了犯罪嫌疑人很大的权利,其不仅使得犯罪嫌疑人免除了举证或者是搜证证明其无罪的义务,而且在被定罪之前,其是无罪的,并且同其他人一样享受一切之公民权利,而绝不因为其受到了怀疑而导致歧视。
“无罪推定”原则其意义不是简单的将司法中对于嫌疑犯的态度合理化,也不仅仅是简单的高举“人权”旗帜的宣传,更是其阐述了程序正义中的“人性”
与“理性”。
“人类选择了法律,便崇尚法律”然而“无生命的法律在绝对意义上应当俯首听命于人类”,法律其本身作为规范人类行为之框架,这种框架并非一尘不变的,而是随着人类的需求进行变动。而支持这种需求变动的,则是人性的变动。“无罪推定”原则应人权的兴起而开始逐渐为人们所发现并及运用,亦可称之为随人性的变动而变动。应封建帝王统治集权之需要,一直被推行着的“有罪”论并不需要将之完全的否定,其之所以能够存在如此之久,必然有其存在的合理性,其所产生的原因与客观世界中的很多的事物或者关系根源产生着千丝万缕的关系。其实也正是这种关系使得原有的“有罪推定” 原则向“无罪推定”原则进行转变。无论是古代所实施的“有罪推定” 原则还是适合于现代人权至上的“无罪推定”原则,都是应人类发展之所需而产生的。同时,从其产生的原因出发,还在于人们对于正义的理解方式及理解程度,从历史上来看,几乎所有的人类文明鼻祖中的智者们,都会认真的去考虑过有关于法律或者正义的真正意义所在,由于对于客观世界的认识不同及主观方面的智识、,理解程度及阶级立场的不同,其所产生的对于法律、正义及一系列相关的概念的理解及定义也会不同,而由此所产生的是对于公正的判决分歧,甚至有时这种分歧是水火不容的。这将引起的不仅仅是观点的冲突,更多的是社会意识形态及民族习惯的冲突。正义总是相对而言的,没有绝对的正义,也没有绝对的不正义,人们总是在一开始的时候去学着适应社会,然后再尝试着去改进它,使他变得更为的合理,这种改变的方式不全是创新的某种新的方法,而往往是在民族的交融中互相学习而来的,其中也包括某些对于客观世界的认识理念以及对于主观世界修改过的智识的改变,比如对于正义及法律的认识。中国两千多年的封建传统思想,一提到“主持正义”,就会使人们不禁的想到“锄暴安良、铲除邪恶”等词句。这产生于人们的传统的习惯性思维定式,要正义,便要除邪恶。而由此思想所导致的便是“正义”与“除暴”的概念混同。刑法作为我国打击犯罪的重要工具。充斥着暴力镇压的气息,然而在这种暴力的气息中蕴涵的应当是其对于其保护下的生命财产权利及利益的温和的善意。也正是因为其人性化的存在,才导致了对于违法行为的暴力压制,从而产生一个保护正当权利的效果。可是,就目前中国法制社会之现状,无论是执法者或者是广大的民众,都是似乎仅仅只是注意其惩罚之手段,而未注意到其是以“保护”作为前提职能而存在的。对于刑事案件的处理结果,只是关心是否已将“恶”绳之以法,至于“恶”是否为“恶”,“恶”到什么程度,是否当为其刑,就被淡化了。而正如此次的“李、杜”案件,便是部分执法人员此种心理状态的不良后果。当然,这也与我国的监察制度的不合理及不健全有不可避免的的联系。笔者认为,其实对于“无罪推定”在我国已不是单纯的法律问题了。相关的条文都已在法律中体现出来。其之所以未能在法律执行中被很好的体现出来,是因为人们,特别是一些执法人员对于此项有关规定的单薄,甚至是对于整个程序正义的意识单薄。这所涉及到的是很多人对于法律与正义的理解,是有关于法律的意识问题,而由此造成的是类似于“李、杜”冤案。

关于“无罪推定”原则被执行后所产生的结果,众多的法学家都会有过精辟的阐述,笔者仅仅想要说的是,公民虽然有协助公安机关调查取证的义务,但是其绝对没有被怀疑的义务,任何公民在其未被判决之前都是与其他公民地位平等的公民。其神圣权利不可侵犯!对于案件的处理,不要因为一个“限时破案”
或者“群众压力”大就忽视当保护之权利。导致程序上的遗漏或者偏差,由此而将导致整个正义天平的倾覆,任何冤案的造成都将使法律的公平与公正,消失的无影无踪。“无罪推定”原则的实行,的确给国家治安机关的打击犯罪带来了很多的障碍。但是法律不是为惩罚犯罪而设立的,而是保护公民权利的重要措施。法律毕竟是由人来制定的,而并非自然形成的规律,其并不能百分之百的代表正义,这也就是要求办案的人员在执行的时候要格外的谨慎与细致“真正的法律乃是一种与自然相符合的正当理性… …它的命令与禁令一直影响着善良的人们,尽管其对恶人无甚作用”罗马法学家用此语推断自然法与理性的相融,而笔者以为此语更印证了人性在法律中的存在。理性存在的本身就在于规避人性中的不善之处,然而由于法律的存在,更多的人变得善良,而这种善良正是人区别于兽的特性。这便也是具有社会意识形态之后所产生的人性。从某种意义上讲已掺入了理性的成分。

笔者今日之言,以一管而窥全豹,以“无罪推定”而见“程序正义”。中国法制之现状,不是单纯的立法或者执法的问题了,而是很大部分的执法人员和广大民众对于法律及正义的理解问题。人们对于问题的理解与解决不外乎理性及人性(感性)的思考,对于正义的判断亦是如此。如何改变人们对于正义的认识,确保权利的主张,是有待于深刻探讨的问题。

参考文献
①葛洪义,《法理学》,中国政法大学出版社

②谢佑平,《刑事诉讼国际准则研究》,法律出版社

③谭世贵,《刑事诉讼原理与改革》,法律出版社

④[美]E,博登海默,《法理学•法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社


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铜陵市行政机关公文处理实施细则

安徽省铜陵市人民政府


铜陵市人民政府文件
铜政〔2001〕22号

关于印发《铜陵市行政机关公文处理实施细则》的通知

 

县、区人民政府,市政府各部门,各直属机构:

《铜陵市行政机关公文处理实施细则》业经6月2日市长办公会议研究通过,现印发给你们,请遵照执行。1995年发布的《铜陵市人民政府机关公文处理实施细则》同时废止。


二○○一年七月六日




铜陵市行政机关公文处理实施细则



第一章 总 则



第一条 为促进全市各级行政机关公文处理工作规范化、制度化、科学化,根据《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号)和《安徽省行政机关公文处理实施细则》(皖政[2000]48号),结合我市实际,制定本实施细则。

第二条 行政机关的公文(包括电报,下同),是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。

第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

第四条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则,做到及时、准确、安全;严格执行保密规定,确保国家秘密安全。

第五条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作,模范遵守《国家行政机关公文处理办法》以及《安徽省行政机关公文处理实施细则》和本实施细则的有关规定,加强对本机关公文处理工作的领导和检查。

第六条 各级行政机关的办公室或文秘部门是公文处理的管理机构,主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。

机关办公室或文秘部门应配备专(兼)职文秘人员负责公文处理工作。



第二章 公文种类和形式



第七条 公文种类及其适用范围,按《国家行政机关公文处理办法》第九条执行。

第八条 公文形式由各级行政机关结合实际确定。市人民政府及办公室公文的主要形式:

(一)发文机关标识为“铜陵市人民政府文件”、代字为“铜政”的公文。主要适用于传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府的方针、政策、指示,部署全局性工作和重要工作,发布重要决定,批转市政府有关部门和单位的文件,向省政府报告、请示工作和呈报意见,以及其他必须以市人民政府名义办理的重要事项。

(二)发文机关标识为“铜陵市人民政府”、代字为“铜政秘”的公文。主要适用于市人民政府对县、区政府,市政府各部门或有关单位通知重要事项,批复请示事项,提请市人大或市人大常委会审议议案,与省政府各部门和各兄弟地市商洽问题等。

(三)“铜陵市人民政府令”。主要适用于发布经市人民政府常务会议讨论通过的市政府规范性文件。

(四)发文机关标识为“铜陵市人民政府任免通知”、代字为“铜政人”的公文。主要适用于办理市人民政府任免干部事项。

(五)发文机关标识为“铜陵市人民政府办公室文件”、代字为“铜政办”的公文。主要适用于传达市人民政府关于某一方面工作的决定,转发省政府办公厅文件和经市人民政府同意的一些部门和单位的文件,通知有关重要事项,以及市政府办公室的重要工作行文等。

(六)发文机关标识为“铜陵市人民政府办公室”、代字为“办”的公文。主要适用于以市政府名义召开的各类会议通知,经市政府同意并以办公室名义对县、区政府,市政府各部门的某项工作作出通知,答复内容一般的具体事项以及办公室同业务主管部门之间联系工作等。

(七)发文机关标识为“铜陵市人民政府办公室”、代字为“铜政办秘”的公文。主要适用于发布经市政府同意的议事协调机构、临时机构,办理办公室内部事务等。

(八)发文机关标识为“铜陵市人民政府办公室”、代字为“铜政办案”的公文。主要适用于市政府办公室对市人大代表建议,市政协委员提案的答复,以及市政府办公室对县区政府,市政府各部门办理建议、提案的通知、通报等。

(九)发文机关标识为“铜陵市人民政府常务会议纪要”、“铜陵市人民政府会议纪要”的公文,主要用于记载、传达市政府常务会议和以市政府名义召开的专题工作会议主要精神和决定事项。



第三章 公文格式



第九条 公文格式包括版式和公文体式,一般由眉首、正文、版记三部分组成。

第十条 公文眉首形式主要有:

(一)置于公文首页红色横线(宽度同版心,即156mm)以上的各要素称眉首。包括秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等内容。

1、密级公文应分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”,标于发文机关标识右上角。并加“★”标识和保密期限,绝密、机密公文应当标明份号,份号标注在发文机关标识左上角。

2、紧急公文应在发文机关标识的右上角分别标明“特急”、“急件”。

如需同时标识密级与紧急程度,应将密级标识在紧急程度之上。

3、发文机关标识一般由发文机关全称或规范化的简称加“文件”二字组成。发文机关标识用大号字居中套红印在公文首页上端。几个机关联合行文,可用主办机关名称作为发文机关标识,也可用几个机关名称作发文机关标识,但应将主办机关排列在前。

4、发文字号由机关代字、年份和序号组成,一般标注在发文机关标识之下,横线上方居中。几个机关联合行文,只标注主办机关发文字号。

机关代字应保持稳定,不宜经常变动。年份应标全称并加六角括号;年份和序号一律使用阿拉伯数字。

5、上行文应注明签发人、会签人姓名。联合行文要同时注明联合发文机关的签发人姓名。签发人、会签人姓名标在发文机关标识之下、横线以上右侧位置,同时,发文字号移至左侧。

(二)眉首印有铜陵市人民政府或铜陵市人民政府办公室名称的公文,编号放在横线之右下角、标题之上,如系密件和急件,标注在发文机关标识右上角。

(三)市政府常务会议纪要,市政府会议纪要眉首,印有纪要名称,编号放在纪要名称之下中间,横线之上。

第十一条 正文是公文的主体部分,一般包括公文标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件等。

(一)公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类,一般应标明发文机关;有发文机关标识的,也可不标明发文机关。公文标题中,除法规、规章名称加书名号外,一般不加标点符号。

(二)主送机关应标明具体,标列在标题之下,正文的开头。

市人民政府及办公室制发通用性公文,主送机关可用统一的特称,即县、区人民政府,市政府各部门,各企事业单位或县、区人民政府,市政府各有关部门。

(三)转发上级或批转下级公文,如原标题文字过长,可重新根据内容概括标题。

(四)公文如有附件,应在正文之后,成文日期之前注明附件顺序和名称。

(五)成文日期以领导人签发的日期为准;几个机关联合发文,以最后一个机关领导签发日期为准;电报以发出日期为准;会议讨论通过的“决定”,可以通过的日期为准,并应在标题之下,正文之前,用小于标题字号的另一种字体注明会议名称和通过日期,加上圆括号。

(六)公文除会议纪要、电报外,一律加盖印章。

(七)公文如有附注,如“此件不得登报”、“此件发至乡镇”等,应标注在成文日期左下方,主题词之上,并加圆括号。如属请示件,应在该处注明联系人的姓名和电话。当正文排版后占满全页不能容下印章位置时,应采取调整行距、字距的措施加以解决,务使印章与正文同处一面,不得采取“此页无正文”的方法解决。

第十二条 版记。主要包括主题词、抄送栏、印发机关栏、印发日期、份数等项;函件只包括主题词、抄送栏项,不注明印发机关和印发日期。

(一)主题词。标引顺序是先标类别词,再标类属词。一份公文的主题词,除类别词外,最多不超过5个词目。主题词顶格标注在公文末页、抄送栏的上方,“主题词”3字用3号黑体字,词目用3号小标宋体。主题词参照使用《安徽省人民政府公文主题词表》。

(二)抄送栏。设在公文末页下端、印制版记之上,上行文一般不要抄送同级机关和下级机关。市政府办公室制发通用性公文,抄送机关一般为“市委各部门(市委办公室),市人大常委会办公室、市政协办公室,市中级法院、检察院、铜陵军分区,各人民团体、民主党派、工商联”。非通用性公文,视公文需要,只抄送有关的部门或单位。

(三)印制版记栏。印制版记列于抄送栏之下,左侧注明印发(翻印)机关全称或规范化简称,右侧注明印发(翻印)日期,右下角注明印发份数。

第十三条 公文用字一律从左至右横写、横排。公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)。公文缮印用字应规范化。市人民政府及办公室文件,标题用2号宋体,正文用3号仿宋体。“布告”、“通告”用纸大小,根据实际需要确定。

第十四条 公文中各组成部分的标识规则,除本细则已作规定外,参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。



第四章 行文规则



第十五条 各级行政机关的行文关系,应根据各自的隶属关系和职权范围确定。

第十六条 政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文;除以函的形式商洽工作,询问和答复问题、审批事项外,一般不得向下一级政府正式行文。

部门内设机构除办公室外不得对外正式行文。

第十七条 同级机关可以联合行文。同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府,政府与同级党委和军队机关,政府部门与相应的党组织和军队机关,政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位均可以联合行文。

第十八条 凡属政府部门职责范围内的事项,应以部门名义直接行文,或几个部门联合行文;需要商请同级部门解决的问题,应以函的形式直接行文,须经政府审批的事项,经政府同意也可由部门发文或几个部门联合行文,文中注明“经政府同意”。

第十九条 各部门需商请同级其他业务主管部门职权范围内解决的具体问题(如追加经费、机构编制、建设立项、征用土地、出国出境等),应当直接向主管部门行文,主管部门认为需政府决定的,由其向政府请示。

凡县区、市政府各部门权限范围内能够解决或通过部门间协商能够解决的事项,一般不需请示市政府,凡本部门或几个部门联合发文能够解决的,不得要求市政府批转或市政府办公室转发。

第二十条 各级行政机关一般不得越级请示和报告。对发生重大事故、突发事件、抗洪抢险等特殊情况,必须越级行文时,应抄送越过的机关。无特殊情况的越级请示,收文机关予以退回。

第二十一条 除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关的名义向上级机关负责人报送“请示”、“报告”等;如属上级机关负责人交办事项,应在正文开头部分予以说明。

第二十二条 部门之间对有关问题未经协商一致,或未经本级政府裁决,不得各自擅自向下行文。否则本级政府应当责令纠正或撤销。

第二十三条 市政府交各部门承办的公文,一般由承办部门答复来文单位,并同时抄报市政府。

第二十四条 报送市政府的公文,属具体问题的请示、报告一式5份。需提交市政府常务会议或市长办公会研究,根据会议要求报送。

第二十五条 向下级机关或者本系统的重要行文,应当同时抄送直接上级机关。

第二十六条 “请示”应当一文一事;一般只写一个主送机关,需要同时送其他机关的,应当用抄送形式,但不得抄送其下级机关。

“报告”不得夹带请示事项,对“报告”中夹带请示事项的公文,收文机关可按报告处理,不予答复。

第二十七条 各级行政机关的公文处理,应贯彻党政职责分工的原则,若公文内容涉及党的工作,军队机关工作,应与党的组织、军队机关联合行文。各部门、各单位向市委、市政府报送公文,应分别报市委或市政府,不要使用“市委、市政府”两个主送机关。主报市政府,需市委知悉的,主送机关可写“市政府并市委”或注明抄报市委;主报市委,需市政府知悉的,亦按此形式处理。若同时主送“市委、市政府”的,市政府只作“报告”处理。

第二十八条 受双重领导的机关向上级机关行文,应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应当抄送其另一上级机关。

第二十九条 行文应当确有必要,注重效用。为减少重复行文,凡上级公文已有明确规定本级无需再作具体要求的,可将原文翻印下发,不另行文;凡能通过当面协商、电话联系等方式解决的简单问题,应当不行文。

市政府原则上不转发省政府部门的文件,不批转市政府部门的会议文件,包括工作报告、领导同志讲话和会议纪要等。



第五章 发文办理



第三十条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程,包括草拟、审核、签发、复核、登记、缮印、用印、分发等程序。

第三十一条 草拟。草拟公文按照《国家行政机关公文处理办法》第二十五条执行。公文文稿由业务主管部门代拟,也可由机关的办公室撰拟。

拟制公文,对涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文;如有分歧,主办部门的主要负责人应当出面协调,仍不能取得一致的,主办部门可以列明各方理据,提出建设性意见,报请上级机关协调或裁定。

第三十二条 审核。公文文稿送负责人签发前,应当由机关的办公室或文秘部门进行审核。

以市政府及办公室名义行文的文稿,须经市政府办公室负责人或正副秘书长审核后,再呈市长或分管副市长签发。

代市政府草拟的公文文稿,需经部门或单位负责人核稿签字后送市政府办公室审核,无特殊情况,不直接送市政府领导签发。

第三十三条 签发。公文由本机关负责人签发。以本机关名义制发的上行文,由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文,由主要负责人或者经授权的其他负责人签发。非特殊情况,机关负责人一般不接收和签发未经办公室或文秘部门审核的文稿。

以市政府名义发出的文件,由市长或分管副市长、秘书长签发。属全市性的重大问题或重大决策的文稿,由市长或常务副市长签发。使用“令”文种的文稿,必须由市长签发。向市人大常委会和省政府的工作报告,应提交市长办公会或市政府常务会议讨论,由市长或分管副市长、秘书长签发。

以市政府办公室名义发文传达市政府的指示、决定和意见,需注明“经市政府同意”或“根据市政府领导同志意见”,并根据重要程度,分别由市长或分管副市长、秘书长签发。其它视内容分别由市政府办公室主任或副主任签发。

以市政府名义行文的会议纪要,尽量少发,确需行文的,在与有关方面协商取得一致意见后,由市长或分管市长、秘书长签发。

第三十四条 复核。经负责人签发后的文稿,正式印制前,文秘部门应当复核。

第三十五条 登记。经复核后的文稿,文秘部门应及时登记、编号、标引主题词,按照发送范围确定印制数量。

第三十六条 缮印。经办公室或文秘部门登记后的文稿,应送机关文印室或符合要求的印刷厂缮印。缮印要讲求时效、保质保量。

以市政府或市政府办公室名义发出的文电,凡属主办部门承办的业务性文件的缮印,校对和印刷经费,由主办部门或单位负责,文稿交市政府办公室统一归档。

第三十七条 用印。用印前,要检查签发人与使用的印章权限是否相符;发文机关标识与印章名称是否一致。用印要求上不压正文、下骑年盖月。

第三十八条 分发。缮印好的公文,由机关办公室或文秘部门统一分发。密级公文按保密规定装封发,紧急公文随到随发。



第六章 收文办理



第三十九条 收文办理指收到公文的全部办理过程。主要程序有签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等。

第四十条 签收。公文一律由机关办公室或文秘部门签收,按程序办理。机关负责人一般不受理未经文秘部门签收的公文。

第四十一条 登记。公文签收后,由机关办公室或文秘部门逐件拆封检查,分类登记。登记中要将办件、阅件和简报等分开,避免该办的文件漏办。

机关负责人外出开会带回的公文,应及时交机关办公室或文秘部门补办登记、办理或存档。

第四十二条 审核。收到下级机关上报需要办理的公文,机关办公室或文秘部门应当进行审核。审核的重点是:是否应由本机关办理;是否符合行文规则;内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定;涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签;文种使用、公文格式是否规范。

第四十三条 拟办。对需要办理的公文,机关办公室或文秘部门应及时提出拟办意见。对属于要求解决具体问题的来文,应当按照职权范围,直接转有关部门处理。对违反《国家行政机关公文处理办法》、《安徽省行政机关公文处理实施细则》和本实施细则的来文,经领导批准后退回呈报单位并说明理由。

拟办意见力求准确、恰当。对紧急、重要公文应提出办理时限;对需几个部门承办的公文,需明确牵头主办单位。

第四十四条 批办。对需请负责人批办的公文,机关办公室或文秘部门要及时送分管负责人批办。批办过的公文,由机关办公室或文秘部门登记后,转有关业务科室或部门办理。

凡经市政府办公室呈送市政府领导批办的文件,阅后应作出明确批示。

凡报市政府的请示公文,只需分管市长批示或答复而不发文的,由分管副市长签批后,将签批件或复印件退报文机关。

充分发挥部门的职能作用,属于主管部门职权范围内的问题,批给主管部门办理或请主管部门提出处理意见;涉及几个部门办的公文,批给主管部门合同有关部门办理;无主办部门的重要公文,由分管秘书长提出意见,送分管副市长审批。重大问题由分管副市长批请市长审定。市长或副市长认为需集体研究的问题,批交市长办公会议或市政府常务会议研究。

第四十五条 承办。有关部门接到交办的公文,应当逐件登记,注明负责人批示内容、公文运转过程和处理结果,并抓紧办理。

市政府需要办理的公文,由市政府办公室根据市政府领导的批示,及时转有关部门办理,并同时以电话或抄告单形式答复来文单位。市政府领导未作明确批示的转办件,承办部门可按拟办意见办理并及时反馈。

政府各部门应实行办文限时制,提高办文效率。市政府机关一般公文在10日内答复,涉及人财物及其他需要协调解决问题的公文,应力争在2个工作周内答复。确有困难的,应当予以说明。对不属于本部门职权范围或不适应本部门办理的,应在2日内退回交办单位并说明理由。

第四十六条 催办。要建立健全公文催办制度。由机关办公室或文秘部门呈负责人批示后交有关部门办理或者由机关办公室或文秘部门直接交办的公文,机关办公室或文秘部门应负责催办。紧急公文跟踪催办,重要公文及负责人批示的公文重点催办,其他公文每半个月普催一次。催办过程要及时记录,并根据催办记录,定期通报公文办理情况。



第七章 公文归档



第四十七条 根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定,行政机关在工作中形成、办理完毕并具有查考和保存价值的公文、材料、领导批示等,应及时整理(立卷)、归档。

第四十八条 行政机关公文办理结束后,应将2份公文正本连同领导人签批的底稿、公文形成过程中附件整理(立卷);一般应于每年第一季度,将上年的公文案卷集中向机关档案室移交归档。

个人不得保存应归档的公文。

第四十九条 归档范围内的公文,应根据其相互联系、特征和保存价值等组卷,并保证公文材料齐全、完整正确反映公文的形成过程和本机关的主要工作情况,以便保管和利用。

第五十条 联合办理的公文,原件由主办机关整理(立卷)、归档,其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。

第五十一条 归档范围内的公文应确定保管期限,并按照有关规定定期向档案主管部门移交。

第五十二条 草拟、修改和签批公文,不可使用铅笔或圆珠笔,所用墨水应符合存档要求。



第八章 公文管理



第五十三条 公文由办公室或文秘部门统一收发、审核、用印、归档和销毁。

第五十四条 办公室或文秘部门应当认真贯彻《国家行政机关公文处理办法》、《安徽省行政机关公文处理实施细则》和本实施细则,建立健全本机关公文处理工作的有关制度。

第五十五条 上级机关下发的公文,除绝密级和注明不准翻印的以外,经有关领导批准,可以翻印。翻印时,应注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。

第五十六条 经发文机关批准,在报刊、政报上发布的公文具有正式公文的同等效力。公文复印件作为正式公文使用时,应当加盖复印机关证明章。

第五十七条 遇紧急、特殊事项,经领导批准,可以采用传真方式发送公文,传真件经收文机关复印后按正式公文办理和保存。利用传真机传递秘密公文,必须采取保密措施,确保安全。绝密级公文不得利用传真机传输。

第五十八条 公文被撤销,视作自始不产生效力;公文被废止,视作自废止之日不产生效力。

第五十九条 机关合并时,全部公文应当随之合并管理。机关撤销时,需要归档的公文整理(立卷)后按有关规定移交档案主管部门。

工作人员调离工作岗位时,应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

第六十条 机关办公室或文秘部门应于每年的第一季度对本机关上年度形成和接收的不具备归档和存查价值的公文进行清理、集中,经鉴别并报单位负责人批准后到指定场所予以销毁。销毁秘密公文应由2人以上监销,保证不丢失、不漏销。其中销毁绝密公文(含密码电报),应当进行登记。

第六十一条 其他机关人员需要查阅本机关公文案卷,必须持有介绍信。查阅密级公文案卷 并摘抄部分内容的,需要经有关领导批准。成卷公文不得外借。



第九章 附则



第六十二条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定,统一规定发布之前,各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。

第六十三条 本实施细则适用全市各行政机关,同时适应于市内各企业、事业单位。

第六十四条 本实施细则自公布之日起施行,1995年11月20


抚州市村级组织生产公益事业“一事一议”筹资筹劳管理办法

江西省抚州市人民政府办公室


抚州市村级组织生产公益事业“一事一议”筹资筹劳管理办法
2003.09.25 抚州市人民政府办公室
抚州市人民政府办公室文件
抚府办发〔2003〕43号



关于印发《抚州市村级组织生产公益事业
“一事一议”筹资筹劳管理办法》的通知


各县(区)人民政府,市直有关单位:

  《抚州市村级组织生产公益事业“一事一议”筹资筹劳管理办法》已经市政府第41次常务会议研究同意,现予印发,望遵照执行。



             二○○三年九月二十五日



抚州市村级组织生产公益事业
“一事一议”筹资筹劳管理办法


  为加强对农村村级范围内“一事一议”筹资筹劳的管理,减轻农民负担,保护农民的合法权益,促进农村经济发展和社会稳定,根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《江西省村级组织一事一议、筹资筹劳暂行规定的通知》等有关规定,结合我市实际情况,特制定本办法。

  一、“一事一议”筹资筹劳原则

  向农民筹资筹劳兴办集体生产和公益事业,应根据实际需要,实行一事一议,一年议一次、民主决策、民主管理、群众监督、上级审计,本着“量力而行、群众受益、事前预算、上限控制、使用公开”的原则进行。

  二、“一事一议”筹资筹劳范围、对象、标准

  “一事一议”筹资筹劳,只限于本村兴办农田水利基本建设,修建村级道路,改水等生产性公益事业。村内兴办集体生产和公益事业所需资金按人口承担,每人每年不得超过15元。2005年完全取消统一规定的劳动积累工和义务工后,村内兴办集体生产和公益事业所需劳务,由本村劳动力(男18-60周岁,女18-55周岁)承担,每个劳动力每年承担劳务的数量不得超过10个标准工日。各地遇到防洪、抗旱、抢险等紧急任务,经县级以上人民政府批准,可以临时动用农村劳动力,但要明确规定动用期限和数量。除此之外,任何地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。

  三、“一事一议”程序要严格按照下列四个步骤规范操作

  第一步:议事立项。议事项目须由三个以上村民代表以书面形式提出,村民委员会本着实事求是、量力而行、先急后缓、分批实施的原则,拿出立项报告。报告的内容包括建设项目、投资概算、筹资筹劳的渠道、额度、时间、分摊办法和减免对象等。

  第二步:项目评审、审核、审批。项目评审:村民委员会立项报告经村民小组长会议讨论后,形成正式议案,并明确责任人等具体事项,印发给全体村民酝酿讨论,在此基础上,召开村民会议(应当由本村18岁以上的村民过半数参加)或村民代表(村民代表由15-20户推荐一名,且村组干部只能占1/3以下,非村组干部占2/3以上)大会进行审议表决。所议事项须经半数以上到会人同意认可并签字后,形成“一事一议”决议。项目审核:经村民代表会议讨论通过的“一事一议”筹资筹劳决定形成后,由村民委员会将《村民(代表)会议“一事一议”筹资筹劳决议》,连同会议记录,村民或村民代表签字盖章原件及公平负担方法等相关资料报乡(镇)经管站审核。乡(镇)经管站对村上报的筹资筹劳决议及附件要认真审核,并形成审核意见。审核的主要内容是:议事项目是否合理,议事程序是否合法,分摊对象是否适当,筹资筹劳额度是否超标,手续是否完备等。项目审批:乡(镇)经管站将《村民(代表)会议“一事一议”筹资筹劳决议》,连同审核意见报乡(镇)政府审批。乡(镇)政府根据《决议》等有关材料指定项目实施监督人。对重大项目在审批前要组织实地察看。审批后的《决议》报县级减负办备案,并督促村民委员会在村务公开栏内予以公示。村民委员会要及时按规定将任务分解到户,造好名册,并在农民负担监督手册上如实填写。“一事一议”筹资筹劳名册要一式三份,县、乡、村各留存一份,以备核查。

  第三步:项目管理。资金收取:“一事一议”所筹资金,由村民委员会依照农民负担监督手册收取,并向出资人出具由省减轻农民负担办公室统一印制的“一事一议”筹资筹劳专用收据。资金管理:“一事一议”所筹资金实行村有村用乡代管制度。乡(镇)经管站对“一事一议”所筹资金要建立严格的财务管理制度,实行专户储存、专帐专用,接受县级减负办和乡(镇)政府监督。民主监督管理:村民委员会要设立由2/3以上村民代表参加的“一事一议”民主监督小组,参与项目资金的收取、使用、项目施工、原材料购买和使用及工程质量的全过程监督和管理。项目决算公布:“一事一议”筹资筹劳项目实施完成后,村民委员会须在30内办理好项目决算,并向“一事一议”民主监督小组和乡(镇)经管站提交决算报告,经“一事一议”民主监督小组和乡(镇)经管站审定后,向村民公布。公布内容是:实际筹资筹劳情况、减免情况、资金使用项目及金额。决算报告须报县级减负办备案,以备审计监督。

  第四步:审计监督:乡(镇)经管站要对村“一事一议”筹资筹劳使用情况每年进行一次审计。群众反映较强烈的,县级减负办应组织专门力量重点审计,对确有问题者,要按有关规定严肃查处。

  四、在“一事一议”工作过程中,要注意以下几个问题

  (一)充分尊重民意。要广泛听取基层干部和群众的意见,尊重群众意愿,必须严格把握参加“一事一议”的村民数量,防止少数人说了算,特别要防止和纠正“只要是公益事业,议也筹,不议也筹,同意也筹,不同意也筹”的强行筹资筹劳的做法。决不能把“一事一议”筹资筹劳变成农民负担的固定项目。“一事一议”资金不得用于村干部报酬、村办公经费和五保户供养,不得随意改变筹资用途,更不得只筹资不办事、多筹资少办事。

  (二)加大政策宣传力度。注意及时解释和引导,使村民把“一事一议”同自身切身利益、农村未来的发展和实现全面小康目标紧密联系起来,使广大村民能积极参与、大力支持这项工作。

  (三)因事制宜,创新工作方法。要根据村级规模大小,外出劳力比例多少,以及如何扩大受益农民的参与面等问题,在实践中探索、完善本办法,要切实做到既符合政策,又有可操作性。

  (四)工作要做细、政策要掌握。对动态的人口数据,要做过细的工作,尤其是按政策应减免的对象和农户申请减免的对象,更要做到户户情况清楚,并建立完备的数据档案。

  (五)严格执行“两工”的政策规定。“两工”只能由农村劳动力承担,不准按人口平均分摊,不准强行以资代劳,农民自愿以资代劳的,应当由本人或其家属向村委会提出书面申请。以资代劳的工价,由县级农民负担监督管理部门会同有关部门,根据不同乡镇的经济发展水平分类制定,并在当年二月底前由县级政府向农民公布。2005年“两工”按政策规定取消后,村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产的公益事业所需劳务,均需实行“一事一议”制度。

  (六)加强监督、严肃纪律。凡违反“一事一议”规定向农民筹资筹劳、筹资金额突破人均控制每年15元上限标准、收取资金没有定向使用、超越范围用工、强行要农民以资代劳的,视情节轻重,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予严肃的处理。