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论减刑的法律性质

王能干

一、减刑的概念及其特征
刑法第七十八条规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在执行期间，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功表现的，可以减刑；有重大立功表现之一的，应当减刑。”据此，刑法上所说的减刑是指被判处一定刑罚措施的犯罪分子，如果在执行期间，符合一定的法律条件，就可以给予刑罚种类的变更，或者刑期的缩短。减刑有以下五个方面的特征：
1.减刑的对象是正处在刑罚执行期间的罪犯。这一点是区分减刑与量刑制度的根本所在。同为立功表现，如果是出现在侦查、起诉、审判阶段，则可以作为一项量刑制度，对犯罪嫌疑人予以从轻或者减轻处罚；而在执行阶段有立功表现，则只能作为一项减刑的前提行为，从而引起减免刑罚的结果。
2.减刑针对的是判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的罪犯。判处管制、拘役、有期徒刑以及无期徒刑的罪犯之间的共同点，就是他们所判处的刑罚均是自由刑，而自由刑的轻重是以刑期的长短来确定的。如果有期限，则在此期限内予以减免，如果没有期限，则通过法定程序裁定一个确定的刑期。
3.对于被判处无期徒刑的罪犯，其减刑的内容是刑种的变更，即从无期徒刑向有期徒刑的变更；而对于判处管制、拘役及有期徒刑的罪犯而言，其减刑的内容则是刑期的缩短。
4.对于减刑的适用，必须符合法律规定的条件。也就是说，当罪犯具有法律规定的某种行为时，才有可能或者必须提起减刑的程序。
5.减刑既包含实体法上的内容，即对刑罚的运用，涉及到刑事责任的问题，也具有程序法上的内容，即根据特定的程序进行处置。
二、减刑的适用范围
关于减刑的适用范围，笔者认为，就中国的刑法而言，目前所说的减刑主要针对的是少数几种自由刑的减免，尚未涉及权利刑、财产刑、生命刑的减免。需要注意的是，死缓两年期满后的处理方法及附加刑是否适用减刑制度。
1.死缓两年期满后的处理不应属于减刑范畴
死刑缓期两年执行（下称死缓）在两年期满后减为有期徒刑或者无期徒刑的处理方法，笔者认为，不应当列入我们所要探讨的减刑之中。理由是：
第一，死缓在两年期满后减为有期徒刑或者无期徒刑的处理方法，是刑法规定的必然处理方式之一。死缓即生命刑的缓期执行，“实际上指死刑缓期执行的执行，核心内容是死缓考察的执行。” （马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社1999年版，第532页。）死缓并不是独立的刑种，它是死刑的一种执行方式。两年的考验期，是否有故意犯罪，是是否执行死刑的标准。而没有故意犯罪，两年期满后，根据其表现，减为无期徒刑或者相应刑期的有期徒刑，则是法律规定的必然结果。而我们要探讨的减刑，虽然在服刑罪犯具有重大立功表现时，减刑是应当的，但是，在大多数情况下，是否应当裁定减刑，减刑的幅度是多少，却是或然的。
第二，判处死缓的罪犯，在两年期满后被减为无期徒刑或者有期徒刑的，自此以后的减刑问题，则与我们所探讨的减刑是一致的。这一点可以依据最高人民法院1997年10月28日颁布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第九条的规定得到证明，“根据刑法第五十条的规定，死刑缓期执行罪犯在死刑缓期执行期间，如果没有故意犯罪，二年期满以后，减为无期徒刑；如果确有重大立功表现，二年期满以后，减为十五年以上二十年以下有期徒刑、对死刑缓期执行罪犯经过一次或几次减刑后，其实际执行的刑期，不得少于十二年（不含死刑缓期执行的二年）”。当然，判处死缓的罪犯在两年期满后减为无期徒刑，与第一次判决即为无期徒刑的罪犯在实际执行的最少刑期上还是有所差别的，前者为不得少于十二年（不含死刑缓刑执行的二年），后者根据刑法第七十八的规定为不得少于十年。
2.附加刑一般不应适用减刑
通过以上分析，似乎可以得出一个结论，减刑的性质是对刑罚的减免，而又不包括一切刑罚的减免，那么刑法为什么不规定一个统一的减刑制度，将所有刑罚在执行过程中的减免都涵盖进去呢？笔者认为，基于刑法主要是规定犯罪与刑罚的法律，而有些刑罚种类的变更，在某种程度上，对罪犯执行刑罚的影响力并不是很大，或者说，对解决犯罪人的刑事责任问题没有多大的影响力。虽然罚金和没收财产都具有刑事惩罚的性质，但却远没有判处自由刑的刑罚那么严厉。同时，根据刑法的规定，附加刑也要比主刑的适用范围窄，这一特征证明了主刑在适用上的广泛性，附加刑中除了剥夺政治权利是有一定的期限，罚金可以分期限缴纳以外，其他的刑种基本上是一次执行完毕的。对于一次性就可以执行完毕的刑罚，再因为特定的法律条件，在极短的时间内予以减免，既显得不合情理，也显得法院的判决不够严肃。因此，对于期限性不明显的刑罚以及威慑力本来就不是很强的刑罚，比如缓刑，制定减刑制度，就会失去刑法的威慑功能和教育功能。
三、减刑的法律性质
刑法规定减刑的条文较少，而刑事诉讼法则对减刑的程序以及减刑的幅度、限制性条件等规定了较大的篇幅。据此，有学者认为，减刑是程序法上的制度。笔者认为，虽然刑事诉讼法规定了很多减刑的内容，但减刑制度却主要是一项实体法上的制度，程序法只是实现其目的的手段。
首先，刑罚的目的是追究犯罪分子的刑事责任。虽然刑事责任和刑罚有所区别，但是，减刑作为一项刑罚制度，其主要内容是减免罪犯的刑罚。而刑罚的减免，也就体现了罪犯的刑事责任得到了相应的减免。与罪犯的刑事责任直接相关的法律应当属于实体法的范畴，而在刑事法律里，程序法是通过规定不同的程序，来实现追究罪犯的刑事责任这一目的的。因此，从这个角度来说，减刑应当主要是一项实体法上的制度。
其次，刑罚的实质内容是以刑罚的彻底执行来实现的。刑罚能否得到执行，以及刑罚执行的效果如何，直接决定了刑罚的功效。无论是哪种刑法类型的国家，都不应忽视刑罚的功能。刑罚过轻，达不到对犯罪分子的震慑作用；刑罚过重，虽然在短时间内会遏制犯罪的高发态势，但是，过于严苛的刑罚只会导致公民对法律的敌视，从而出现更加猛烈的犯罪浪潮。“刑罚本身是一种恶，每一种刑罚都具有强制之恶，痛苦之恶，恐惧之恶，错误控告之恶和衍化之恶。因此，立法者在规定刑罚的时候，应当时刻注意这种恶的代价，不应当规定和适用滥用之刑，无效之刑和过分之刑，昂贵之刑。” （张智辉：《论刑法理性》，《中国法学》2005年第1期。）正因为如此，减刑制度可以作为刑罚制度在某种程度上不尽合理的补充，对于在刑罚执行期间改造表现良好，有悔罪表现或者立功表现的罪犯，给予一定的刑罚的减免，既具有合理性，也具有功利性。中国的减刑制度，古已有之。如“唐代为加强狱政监督，进一步完善了录囚（又称虑囚）制度。自唐高祖武德元年（公元618年）亲录囚徒始，历代相袭，变为常制。贞观年间，太宗李世民每视朝，亲录囚徒，以致数额多达二三百人。凡经录囚之后，犯人有罪多得减轻处罚。”（曾宪义主编：《中国法制史》，北京大学出版社2000年版，第178页。） 大多数情况下，减刑制度的存在就是为了对刑罚制度的某些缺陷予以直接或者间接的修正与补充，而这种对刑罚制度予以完善的法律制度理所当然的应当包括在实体法的范畴之内。就我国的刑事法律之规定来说，刑法主要规定的就是减刑的实质问题，如哪种刑罚类型可以减刑，什么情况下可以减刑，减刑的幅度又有哪些要求等等，而刑事诉讼法仅仅规定了减刑实现的程序等内容，从这个角度来说，减刑制度主要是一项刑事实体法上的制度。
再次，减刑是在刑罚执行中因为出现了法律规定的事实，而对需要执行的刑罚予以减免。关于这一点，最容易引起误解。有些学者据此认为，减刑制度的存在，冲击了法院的审判权，甚至是对法院司法独立的限制。其实，罪犯在服刑期间因特定表现获得减刑与罪犯触犯了刑法应当受到惩处的根本性质是一致的，即由于出现了法定的事实，而出现了对其刑事责任进行追究的结果。一种是积极的后果，即减免其刑罚，一种是消极的后果，即决定其刑罚。引起上述后果的法定事实，一种是积极的行为，即罪犯的积极悔改行为或者立功行为，一种则是消极的行为，即对社会具有严重危害性的犯罪行为。没有后一种行为即犯罪行为就没有刑罚，没有刑罚就没有减刑的存在。只有犯罪行为与刑罚均存在的情况下，减刑制度才有存在的意义。所以说，减刑制度与罪犯的犯罪行为是密不可分的，任何时候，对罪犯在服刑期间的减刑都应当考虑其最初所犯下的罪行。
最后，程序法特别是诉讼法，其主要内容是依据特定程序来进行的。如刑事诉讼程序，“是指进行刑事诉讼活动所遵循和依据的顺序、程式、方法和步骤。刑事诉讼是国家解决被追诉者刑事责任问题的活动，是一种具有特定内容、要求和形式的活动。” （宋英辉、李忠诚主编：《刑事程序法功能研究》，中国人民大学出版社2004年版，第1页。）刑事诉讼不仅仅具有特定的内容、要求和形式，并且刑事诉讼还具有特定的内涵。如刑事诉讼由控诉、辩护、裁判三方组成。反过来看减刑制度，虽然作为一种程序而言，减刑的裁判是由人民法院来进行的，但是，在减刑程序里面，控诉方显然是不存在的。因为减刑的提起，不是因为犯罪行为，而是因为罪犯在服刑期间的积极改造行为或者立功行为，不存在确定或者加重其刑事责任的问题，也就毋须控诉方的出现。当然没有控诉方，辩护方的存在也就失去了意义。按照严格意义上的规定，减刑程序就不是诉讼程序，而只能作为一种特殊类型的程序。
综上所述，减刑制度主要与减免罪犯的刑事责任相关，应当主要是一项刑法上的制度。


内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府


鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市政府债务管理暂行办法》的通知

鄂府发〔2012〕35号


各旗区人民政府，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：

　　《鄂尔多斯市政府债务管理暂行办法》已经市人民政府2012年第6次常务会议研究通过，现予公布。



二〇一二年五月二十八日





鄂尔多斯市政府债务管理暂行办法

　　

　　第一章　总则

　　

　　第一条 为加强政府债务的监督管理，规范各级政府及其所属部门、单位债务举借、使用和偿还行为，防范和化解政府债务风险，形成良性循环的政府债务资金运行机制，促进我市经济社会又好又快发展，根据国家和自治区有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　　 第二条　本办法所称政府债务，是指政府及其所属部门或单位以政府信用为基础，统筹举借的债务，以及通过依法担保、提供还款承诺等形式形成的债务。分为以下3种类型：

　　　 （一）政府及其财政部门、其它部门和单位依法举借、转贷的债务，以及确定由财政承担本息的债务。

　　（二）政府或财政部门出具承诺、提供担保的债务。

　　（三）事业单位依照法律、规定举借，由其事业收入安排偿还本息的债务。

　　向外国政府、国际组织举借或以担保形成政府对外债务的，按照国家和自治区的有关规定执行。

　　第三条政府债务管理应当遵循以下原则：

　　（一）按照“量力而行、明确责任、注重绩效、维护信用、防范风险、管理有力”的总体要求，坚持统筹决策和借、用、还统一。

　　（二）政府债务规模应当与国民经济发展和可支配财力相适应，确保偿债期内财政收支平衡。政府债务资金应按财政性资金管理。

　　（三）政府债务资金应用于基础设施和公用设施等重大公益性项目建设，不得用于竞争性领域和机构运转等经常性支出。

　　（四）政府债务的举借、使用、偿还等情况应当公开并向同级人民代表大会及其常务委员会报告。

　　第四条　政府债务管理实行统一领导、分级负责。各级财政部门在本级政府的领导下，对本地区政府债务的举借、使用、偿还等实行统一归口管理。

　　第五条 审计机关依法对政府债务资金使用情况进行年度审计。发展改革、监察等部门应当按照职责分工，做好政府债务相关监督管理工作。

　　第二章 政府债务的举借和担保管理

　　第六条 举借政府债务实行计划管理，由市人民政府统一审批。

　　市财政局每年9月份提出下一年度政府债务举借计划的编制原则、编报方法、编报格式和报送时间等，印发各旗区及市直各部门。旗区和市直部门根据本旗区、本部门经济和社会发展需要，以及财政状况和承受能力，编制年度政府债务举借计划。举债计划必须符合市委、市人民政府的工作部署和当年工作任务，并如实反映本级政府新旧债务举借、使用、偿还等整体情况。

　　财政部门审核汇总政府债务举借计划后上报市人民政府审批。原则上市人民政府一年总体审批一次举债计划，特殊情况一事一议审批。

　　市直部门及旗区人民政府必须在批准的举债项目和额度内举借债务。

　　第七条 各级政府所属部门和单位申请举借政府债务时，应向同级财政部门提供下列材料。　

　　（一）举借政府债务申请书。申请书应当载明项目名称、投资规模、建设内容，项目配套资金落实情况，债务数额、来源、期限、利率，偿还债务资金来源、偿还债务责任落实情况（包括明确偿债行政责任人、偿债监督行政责任人）及偿还计划，对财政预算的影响，防范和化解债务风险的能力，担保以及质押抵押情况等事项。

　　（二）经批准的可行性研究报告和经专家论证通过的初步设计概算文件。

　　（三）发改部门立项审核意见。

　　（四）财务报表。

　　（五）财政部门认为应当提供的其它相关资料。

　　申请提供担保的部门或单位，除应向同级财政部门提供上述相关材料外，还应当出具反担保文件。

　　政府债务项目（包括政府提供担保的项目）应当委托具有相应资质的机构并组织专家进行论证、评估，并通知财政等有关部门参加。

　　　 第八条 各旗区人民政府借用市人民政府信用举借政府债务的，应向市财政局提出申请，同时出具本级政府的还款承诺文件或反担保文件，经市人民政府批准后执行。

　　第九条 重大政府债务举借由政府研究后提交同级人大常委会审议批准。未经报批程序，任何部门、单位不得擅自举借债务或进行担保。

　　第十条 有下列情形之一的，不予批准举借政府债务：

　　　　（一）偿还债务资金来源和责任未落实的。

　　　　（二）举借或提供担保的政府债务用于国家、自治区明令禁止项目的。

　　　　（三）超过财政承受能力，易引发债务风险的。

　　　　（四）不能有效化解和偿还逾期债务的。

　　（五）其它不应由政府承担债务责任的。

　　第十一条 举借债务计划获得批准后，在财政、金融等部门参与监督下，举借政府债务的部门或单位组织与金融机构的融资谈判，以选择提供最优惠融资条件的金融机构。谈判结果作为签订政府债务合同的依据。

　　政府债务合同签订后，应当在两周内持合同副本到本级财政部门债务管理机构备案，否则，不予办理与其有关的安排还款资金等财政业务。政府债务资金使用单位不得签订含有与本办法相抵触内容的债务合同。

　　　　　　

　　 　　　 第三章 政府债务资金的使用管理

　　第十二条 按照财政资金管理要求，为确保债务资金使用安全、合法、有效，凡以政府信用为基础、需财政承担还本付息责任（包括连带责任）的政府债务资金，必须实行“专款专用、专户管理、专账核算”制度。

　　政府债务资金专用账户由同级财政部门代为开设。使用政府债务资金的单位，在签订借款合同后，向同级财政部门提出开设政府债务资金专用账户的申请，财政部门债务管理机构审核相关手续确认齐全、完备后，为其在指定商业银行开立债务资金专用账户，并通知单位办理预留印鉴手续。指定商业银行必须严格按照与财政部门签订的协议支付政府债务资金。

　　　　第十三条 财政部门收到《政府债务资金用款申请及审核表》应尽快审核，指定商业银行凭核准的《政府债务资金用款申请及审核表》从债务资金专用账户出款，支付给供应商或施工单位。

　　第十四条 使用政府债务资金的部门或单位应按照有关规定，对政府债务资金进行财务管理和会计核算，并按规定向本级财政部门定期报送项目财务报告和政府债务资金使用情况报告。

　　第十五条 建立政府债务项目资金使用绩效评价制度。使用政府债务资金的主管部门和项目单位应当对债务资金使用绩效认真进行自我评价，并在年底前15个工作日内，向同级财政部门提交政府债务资金使用绩效自我评价报告，财政部门组织重点检查并形成总报告，报本级政府和上级财政部门。

　　第十六条 使用政府债务资金的项目实行项目法人责任制，由项目法人对政府债务资金使用的合法合规性和绩效负责。财政部门发现政府债务资金使用中有不符合相关程序和规定行为的，有权暂停支付相关款项。

　　第四章 政府债务资金的偿还

　　第十七条 政府性债务的偿还，坚持“谁受益、谁偿还，谁主管、谁负责”的原则。使用政府性债务资金的部门或单位为最终债务人。最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对偿还政府债务承担领导责任；最终债务人的主管机关为偿债监督责任人，对最终债务人偿还政府债务承担行政监督职责。

　　　 第十八条 各旗区应当根据政府债务的偿还需要，足额筹集偿债准备金。下列资金作为政府偿债准备金的来源：

　　　 （一）财政预算安排的资金：每年预算应安排足额的偿债准备金。

　　　 （二）统一按土地出让金收入30%提取的资金。

　　（三）政府债务资金银行存款利息收入。

　　　 （四）对逾期还款收取的滞纳金和罚款。

　　　 （五）偿债准备金增值收入。

　　　 （六）提前收回的政府债务资金。

　　　 （七）经批准的国有资产处置收入。　

　　（八）最终债务人或下级财政缴存的偿债准备金。

　　　 （九）最终债务人的自有资金和资产出让收入。

　　（十）其它来源。

　　

　　第五章 政府债务的风险和预警管理

　　第十九条 各级政府财政部门应建立政府债务预警机制，设立负债率、财政债务率、财政偿债率、债务拖欠等政府债务监测指标，按年度对本地区和下一级政府债务进行监测预警，并向同级党委、人大、政府、政协及有关部门通报。

　　负债率为年末政府债务余额与当年地区生产总值的比值，警戒线为20％；财政债务率为年末政府债务余额与当年一般预算收入的比值，警戒线为150%；财政偿债率为当年还本付息额与当年一般预算收入的比值，警戒线为20%。

　　　 凡负债率、财政债务率、财政偿债率等债务监测指标中有一项指标超出警戒线或者到期债务出现严重拖欠的旗区，原则上不得举借新债。特殊情况需要举借新债的，须经市财政局报市人民政府批准。

　　　 第二十条 建立政府债务统计报告制度。举借政府债务的部门和单位应当依据单据凭证、会计账簿、财务报表、债务合同等资料，全面如实地向同级财政部门报送政府债务统计表及统计报告，财政部门汇总后上报。

　　对政府债务统计中有隐瞒不报、敷衍塞责等行为的，应当严肃处理，并不予办理与其有关的安排还款资金等财政业务。

　　　

　　　　　　　　 第六章 政府债务的监督

　　　

　　第二十一条 建立政府债务定期检查制度。各级财政部门每年至少要对本级所属部门和单位以及下级政府举借、使用、偿还和监督管理政府债务情况组织一次监督检查，监督检查结果要报同级人民政府。监督检查内容包括：是否达到建设进度要求、债务资金使用效益等。

　　第二十二条 政府债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况，列入各级政府及相关部门领导干部任期经济责任审计范围，其结果作为领导干部的年度考核内容。

　　第二十三条 政府债务的有关警戒指标纳入党政领导干部考核体系。

　　第二十四条 对违反本办法有关规定的，依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定处理。

　　第二十五条有下列情况之一的，除依照有关法规、规章进行处罚外，对债务单位法人代表、直接责任人给予通报批评或行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

　　（一）违反本办法规定的审批程序和审批权限，越权签署形成政府性债务文件的。

　　（二）截留、挪用政府债务资金和偿债资金的。

　　（三）因管理不善导致政府债务无法按期偿还的。

　　（四）因管理不善造成债务资金浪费或损失的。

　　（五）通过项目的绩效评价，没有达到原定效果的。

　　（六）建设单位自筹资金不到位或未经审批超出投资预算形成政府性债务的。

　　第七章 附则

　　第二十六条 本办法自公布之日起施行，由市财政局负责解释。

　　第二十七条 以前市内有关规定和做法与本办法不一致的，按本办法规定执行。