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大学自治立法的基础问题

云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋

摘要：大学自治立法要研究的是大学自治从大学精神向大学组织管理法律制度转化的过程。本文在分析研究我国大学之公务法人地位的基础上，阐述了大学自治的内部管理、外部监督问题。
关键词：大学自治 公务法人 大学自治权

大学自治是一个历史的发展的概念。关于大学自治的确切概念，学术界基于不同的角度和立场，有着不尽相同的表述。大学自治应当满足三个基本要求——一是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会、或学校以外的其他组织；二是大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主；三是大学自治的目标是学术自由1[P51]。笔者认为，大学自治是以学术自由为核心的大学精神的制度保障，但是，大学自治并不意味着摆脱政府的干预或控制。

一、明确大学 的公务法人地位
在我国的传统体制下，高校属于典型的事业单位。行政诉讼实践采用“法律法规授权组织”这一概念来为大学定性，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权宜之计。
大学自治在大陆法系的制度基础是公法人制度，在公法人的框架下，进行民主管理，大学因此获得内部立法权和行政主体资格。在德国、法国等大陆法系国家，学校通常分为公立与私立两种。公立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，根据德国行政法之父奥托•迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续的为特定公共目的服务2[P164]。我国学者在介绍此类性质的组织时，将其统称为“公务法人”。
作为我国事业单位的大学与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多相似之处。笔者认为，将大学定位为公务法人，在此基础上研究大学自治立法问题，切实可行。这将有利于厘清高校与政府的关系，变原来隶属的内部行政法律关系为外部行政法律关系 ，从而拓宽高等学校办学自主权的空间；同时还有利于高校按照各自法人资格的特性完善自己的法人内部治理结构，提高办学效益3[P135]；还可以将大学的管理与被管理关系顺理成章地纳入到行政诉讼中去。

二、大学自治的内部管理
大学的内部管理涉及到学术管理和行政管理两个方面。学术管理是大学管理的核心和最终目的，行政管理应围绕学术管理来进行，应当立法以学术自由为导向提升大学学术管理的地位。2004年教育部发布《2003—2007年教育振兴计划》“民主治校、科学决策、健全学校的领导管理体制和民主监督机制”的决定，已成为我国大学实行民主管理的法律基础。但是从实践来看，现有规定可操作性不强，大学依法行政和民主管理缺少具体有效的制度和法律保障，以至于大学民主管理实践进展甚微。为此，必须加快大学的组织管理和民主监督的制度建设和法制建设，建议具体落实:
第一，进一步完善党委领导下的校长负责制，明确校长的责权。校长应切实地履行作为法定代表人的职责，领导各类学校事务。校务委员会是行政事务决策机构。校务会下还可设各类审议机构，如财务委员会、人事委员会等。这些审议机构中应当保证相当比例的学术人员参加。校务会应设若干名监事，对各项事务进行监督。第二，确立以高级教授组成的教授会在重大学术事务决策与监督中的核心地位，落实“教授治校”，确立学术事务决策机构。教授委员会下还可设置各种固定的专业委员会，如教学委员会、专业设置委员会、师资队伍建设委员会等。教授委员会对教代会负责，并向校长进行报告。第三，进一步强化教职工代表大会应有的地位和权力，提升教职工代表大会的法律地位，充分发挥教职工参与学校管理、民主决策与监督作用。第四，积极推动大学生参与大学管理，加大大学生参与高校管理的力度。

三、大学自治的外部监督
完全不受限制的大学自治是不存在的。笔者认为对大学自治进行外部监督是必要的，主要包括立法监督、行政监督、司法监督三方面。监督的内容和范围需要法律法规加以明确。
笔者以为，可以基础关系及管理关系理论结合重要性理论， 界定大学自治外部监督的范围。对于管理关系，依据管理行为的外在形式和内在抽象性程度进一步划分为一般管理法律关系和具体管理法律关系。一般管理关系 是指学校依据法律法规规章制定章程、校纪校规、以及依据学校章程、校纪校规发布具有普遍适用效力的抽象性文件的抽象性管理行为。与此相对，具体管理关系 是指学校依据规范针对具体管理相对人或事务作出的影响相对人权利和义务的行政行为。据此明确：
1．保障具体管理关系
在具体管理关系中应充分保障大学自治权，法律保留原则和司法审查原则一般不适用。像大学考试中的评分是极其专业性学术评价，理应排斥法律规制，但有例外，如果具体管理关系中的行为对公民基本权利产生了重大的影响，涉及“重要事项”（如高校的具体行政管理行为侵害了大学生私有财产权、隐私利益等），则应将其置于法律保留和司法审查的范围内。要界定“重大影响”可以借助行政法中的“比例原则”来衡量。
2．规范一般管理关系
在一般管理关系中涉及到公民基本权利的“重要事项”行使大学自治权必须适用法律保留原则和司法审查原则。但要注意，对于那些涉及到实质教学、学术层面的问题一般不审查，即使确实需要审查也应通过聘请专家作鉴定的方式来审查。
3.确立基础关系的可诉性地位及其例外
基础关系 中除有关学位授予的实体性评判行为外大学自治权的行使应受司法介入的限制。根据基础关系及管理关系理论，涉及基础关系的事项应适用法律保留原则，而该事项的决定，就属于可提起司法救济的具体的行政行为。因为基础关系涉及到公民的基本权利，理应只能由法律加以规定，而且应当接受法律的规制，所以明确其可诉性地位无须质疑。但是立法者和司法者不宜介入其中对大学的学术评价作出实体判断，只应从程序上规制学位授予的过程。

参考文献：
1 湛中乐，韩春晖.论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析[A].见：劳凯声.中国教育法制评论(第4辑)[C].北京：教育科学出版社，2006.
2 吴庚.行政法之理论与实用[M].台湾:三民书局，1998.
3 石正义.高等学校法律地位研究述评[A].见：劳凯声.中国教育法制评论（第4辑）[C].北京：教育科学出版社，2006.
谈公安边防执法中的法治理念问题

●宋孝彬

[摘 要] 现时期的中国，把促进社会和谐作为社会发展的重要目标和必要条件。和谐社会的建立必须以法治为中心，构建一个秩序井然、公平公正、人民的权利得到充分保障、人人能够安居乐业、和睦相处的社会，只有加强法治，可以说和谐社会就是法治社会。而建设法治社会理所当然应坚持依法治国的法治理念。构建和谐边防乃是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。我们公安边防部门担负着确保国家沿边沿海地区安定有序的历史重任，从自身出发，在公安边防执法工作中树立法治理念，确保公正执法，保证边境地区的和谐发展，应是构建和谐社会的重要组成部分。

关键词：边防执法 法治理念 和谐社会

边防是国家为保卫本国领土边界所采取的措施和进行的有关活动。公安边防工作是边防工作的一个重要组成部分，在大量的边防事务中，有很多是属于行政管理的范畴。公安边防部门的行政管理权包括两个方面的职权，一是治安行政管理权，通常认为是《治安管理处罚法》和有关治安行政法规中规定公安机关有关部门具有的行政职权；二是边防行政管理权，是由有关边防法律法规从不同方面赋予公安边防部门的行政职权。根据公安部刑事案件管辖分工规定，公安边防部门对在沿边沿海地区发生或查获的部分刑事案件行使侦查权。为很好地完成公安边防工作，又需要采取武装的形式和必要的军事手段，但这种军事属性又不同于军事机关。公安边防工作还包括大量涉外事务的处理，但这种涉外事务是围绕公安边防工作进行的，因而不同于一般意义上的外事工作。从这些方面可以看出，公安边防工作具有独特的属性，是公安性、军事性和涉外性的统一，而其军事性和涉外性是为其公安性，即为公安边防执法工作，最终为构建和谐稳定的边防社会服务的。本文既是把树立法治理念，确保公正执法，进而构建和谐边防作为论述点。
一、深入解读“法治”的涵义
（一）法治是一种宏观的治国方略。法治作为一种治国方略的基本含义是：在治理国家的不同措施和手段中，法律有至高无上的地位；凡重要社会关系都应有法律调整。法律至上并不意味着法律在社会生活中具有实质上的终极性和最高性，法律归根到底是由一定社会的物质生活条件决定的，并且统治阶级在社会生活中的实际地位决定着法的社会阶级属性，统治阶级的意识和活动直接决定着法律的形式和运作。但是，法治作为一种治国方略要求法律在形式上必须具有最高效力，无论法的性质如何，统治阶级及其执政集团对社会的领导都必须在法律的范围以内，按照法律规定的程序实施。
（二）法治是一种理性的办事原则。在法律制定出来以后，任何人和组织的社会活动都要受到既定法律的约束和规制，法律面前人人平等，反对随意废法和立法，强调法律的稳定性、连续性、普遍性和一致性，认为在法律面前，只有首先承认形式的合理性，才能承认实质的合理性。法治精神的核心是政府机关及其工作人员严格依法办事，只有政府官员严格依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。正如英国著名学者哈耶克所说：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”
（三）法治是一种民主的模式。法律历来有多样性，历史上存在过专制的法制和民主的法制两种不同的模式。真正意义上的法治只能是以民主为社会条件和制度基础的法制模式。现代意义上的法治是民主法制的模式，它的基本要求是法律必须以民主政治为前提，体现民主政治的要求，以确认、维护和保障民主的实现作为法律制度的出发点和归宿。因此，没有民主就不可能有真正的法治。
（四）法治是一种良好的法律秩序。无论是作为治国方略，还是作为依法办事的原则，法治最终要表现为一种良好的社会秩序。在这种状态下，社会主体的权利得到合理的确认和保护，政府权力在高效运行的同时又受到有效的约束，因此有人将这种意义上的法治理解为“在法律规束了国家权力和政府后而使权利在人与人之间得到合理配置的状态”。社会和法律进化的规律之一就是从无序到有序的转换，从一种秩序到另一种秩序的更新。历史不断地表明有序社会总要比无序社会更有助于人类的正常生活。在法治社会，法律秩序尤其受到人们的关切和重视，可以用来作为一种重要的尺度，用以衡量法治的水平、质量和规模，包括法治过程中的缺陷。
（五）法治是一种理想的社会状态。法治不是单纯的法律秩序，还是一种理想的社会生活状况。不是任何一种法律秩序都称得上是法治状态，法治是有特定价值基础和价值目标的法律秩序，即是有价值规定性的生活方式。法治社会的理想状态应有以下内容：在法律与国家、政府之间，运用法律约束国家、政府权力；在法律与人民之间，运用法律合理地分配利益；在法律与社会之间，运用法律确保社会公共利益不受权力和权利的侵犯；在国家和政府权力受到有效约束之后，权利在人与人之间得到合理配置的一种社会状态。可见，法治所追求的理想状态不是一个一成不变的确定状态，而是一个不断探索和不断实践的运动过程。
二、边防执法工作中需树立怎样的法治理念
边防执法工作是人民民主专政机关的专门工作，属于上层建筑和社会建设的领域。具体到边防执法工作中，如何树立社会主义法治理念，是摆在各级边防机关面前的一项重大课题。我们认为，在边防执法工作中所要树立的法治理念，应该是坚持以人为本，充分运用法律手段调整边境社会秩序，化解各种矛盾，调处各类纠纷，理顺情绪，消除内耗，减少摩擦，促进人与人之间和睦相处、相互关心、相互理解、相互帮助的良好人际关系和人与自然和谐相处的社会形态。
（一）树立立党为公、执法为民的理念。全心全意为人民服务，是边防执法工作的出发点和归宿。边防执法工作要坚持执法为民，不断端正执法思想，更新观念，调整思路。在法治理念上要把执法为民的思想作为边防执法工作的灵魂。
（二）树立依法办事、维护法律权威的理念。“法无明文规定不处罚”、“法无明文授权即禁止”是依法办事的具体体现。保障人权、体现人性、尊重人格是现代执法理念的核心，也是构建社会主义和谐社会实践和政治文明的重要内涵。只有在边防执法工作中做到法律面前人人平等，一视同仁，才能维护法律的权威。
（三）树立打防结合、预防为主的理念。打击与保护并重，两者是相辅相成的关系，必须贯穿始终，不可偏离。要在边防执法者头脑中，牢固树立起“打击治标、预防治本、标本兼治、重在治本”的工作理念，从而为促进边境地区政治安定，社会和谐稳定，人民安居乐业，社会生活有条不紊打下良好的思想基础。
（四）树立依法治理、和谐稳定的理念。社会主义法治理念就是在中国共产党的正确领导下，依法行政和依法治国。而我们边防部门要构建的和谐边防，并不是一个没有矛盾的领域，而是一个不断解决矛盾，不断平衡利益冲突并在新的基础上得以迅速发展的领域。我国的社会主义法治是在党的正确领导下推进的，这是我国法治实践的政治优势。
三、边防执法工作中树立法治理念的途径
（一）加强法治理念教育。社会主义法治理念是和谐边防建设的基石和保障。要强化对边防执法人员法治理念的教育。只有培育与树立正确的法治理念，并使这种理念转化为边防执法制度和融入边防执法实践，才能真正实现执法上的法治。同样，只有健全和完善边防执法制度，边防法治理念才能真正得以确立，并为边防执法实践提供理论指导和制度保障。在边防执法工作中，要实现从人治走向法治，就必须实现由人治理念向法治理念的转变。
（二）提高执法人员素质。具体包括严把入口关，要想成为边防执法人员之一，必须通过严格考试与筛选；同时建立岗位培训、错案追究、职业保障等制度。特别是要提高执法者的法律素质，因为，执法者懂法，这是最基本的要求。执法的悲哀莫过于法盲执法，因为法盲执法必然会背离法律的基本要义，成为不公正的始点。守法与奉法是对执法者更深层次的要求，尤其是信仰法更是法治精神之理想状态，永远是执法者孜孜不倦的价值追求。
（三）完善立法，确保适用法律的统一。首先，要求边防立法工作要充分体现社会主义的价值观念，要处理好各方面的利益关系，要体现民主，以人为本，广泛吸纳和体现民意，树立程序正义。其次，在边防执法过程中，要确保适用法律的统一性，这一点对于执法者和被执法者来说都至关重要。适用法律的统一是公正执法的前提，同时也为执法者提供了极大的方便，对执法的双方主体都具有深层次的法理上的价值。
（四）逐步建立起公正的执法系统。执法的公平价值是其首要价值，效率是次要价值，不能因为追求执法的效率而忽视公平的存在，执法机关通过对个案的公正执法以达成对正义的终极追求，执法的本质也就在于将人民的权益落到实处，以保障人民的基本权利得到实现。这样，建立一个公正的执法系统就成为树立边防执法人员法治理念的一个重要环节。
（五）强化边防执法监督，遏制腐败。法治的核心在于“治官”。构建和谐边防必须实现边防执法权力的和谐运用，防止执法权力的滥用和行政不作为行为。廉政是和谐社会的基石。强化边防执法监督，必须以法治代替人治，切实让人民群众监督行政机关，完善边防部门的信息披露程序，提高透明度，让各个方面的利益相关者都能充分表达自己的诉求。只有这样，才能实现边境地区的长期稳定与和谐。
四、结语
随着社会的发展，边防工作的作用和功能不断扩展。边防不仅有卫疆守界的军事功能，还有发展睦邻关系的外交作用、稳定边境社会秩序的治安作用、增强民族团结的社会作用和促进边境经济发展的作用。我们的边防工作人员在执法过程中，应当逐步树立起社会主义法治理念，切实认识到严格、公正执法的重要性和必要性，减少乃至杜绝违法执法情形的发生，从而营造一个和谐稳定的边防社会环境，为构建社会主义和谐社会作出自己的贡献。

参考文献：
[1]公安边防工作概论.公安部边防管理局，2005.
[2]公安边防业务.中国人民武装警察边防部队政治部，2005.
[3]边防研究.中华人民共和国公安部边防管理局主办，2005，1.
[4]刘作翔.法理学.社会科学文献出版社，2005.
[5]张文显.法理学（第二版）.高等教育出版社，2004，5.
[6]法学研究.中国社会科学院法学研究所，1999第二十一卷第一期.





作者简介：

宋孝彬：生于1973年 ，男， 汉族，呼和浩特边防指挥学校讲师
祖 籍：山东省禹城市
职 称：讲师 中级
研究方向：边防法学
地 址：呼和浩特边防指挥学校政法教研室
邮 编：010051