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行政行为在合理与合法中夹缝生存

????从2003年司法考试卷四第八题试题谈起

……夏立彬…..


｛试题｝案情：某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200元—300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的；有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的，等等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较大争议。　　问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合理性的认识。（注意：不能仅就此举引发的一些问题、个案谈具体适用法律的意见）
一、 合理性原则与合法性的内涵及关系
合理性原则与合法性原则是行政法治原则的重要组成部分。合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。它不仅要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。合法不仅要求符合实体法，也要符合程序法。合理性原则是指行政活动内容要客观、适度、符合理性。由于社会、政治和文化不停地发展，为了更好地行使行政权，在此基础上便产生了自由裁量权。在自由裁量权的行使与扩大情况下，合理性原则便运用而生了。
合理性原则与合法性原则都是对自由裁量权行使的限制。但二者之间存在区别：（1）、二者起源不同。合法性原则主要是成文法上演化原则，而合理原则主要是执法、适用法律上演化原则；（2）、二者适用范围不同。合法性原则是全方位适用的，而合理性原则主要适用于自由裁量领域的；（3）、二者的表现方式不同。合理性问题随着国家立法进程的推进，有可能上升到合法性和层次，也就是说某事实问题，在成文确定前是合理性问题，在成文法确定后便是合法性问题了。从而言之，合理性原则是属于合法性原则的范畴。
　　二、对某市加强道路交通管理行为的举措的思考
某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，作出一项新举措后，使得交通秩序忽然好转，盈得市民满意。然而万万没想到，交通部门自以为自己做了善事，却引发了社会各界的各种看法与争议。
　　我们毫不犹豫地承认，从现行的法律规定来看，某市交通管理部门的行为的确是与法律相背的。因为我国宪法、民法通则都规定了公民的隐私权、肖像权不受非法侵犯，交通管理部门行使行政权时，应法律规定的情况下自由裁量，而不应超越法律的限制采取适当的措施，除非是为了维护社会秩序和公共利益的需要。从形式上来看，交通管理部门的行为是违法的。
　　看事物应看其正反两面，从正面来讲，该市交通管理部门在主观上犯意，在客观效果上没有产生严重的社会危害后果。从主观动机上来说，交通管理部门是以加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序；从客观社会效果来看，该举措侵犯了隐私权、肖像权等，但是最终它使该市的交通秩序好转，市民满意，这不正是社会秩序和公共利益所需要的吗？说明了该行政决定是客观的、符合理性的。
　　　　本人认为，交通管理部门新举措无疑是一种良性违法行为。所谓良性违法，是指形式上违法，而动机端正和客观效果较好的行为。良性违法行为是法律与社会矛盾之间挤生出来新事物。由于社会现象的丰富多彩，人们的行为犹为林林总总，而法的作用是有局限性，那么法与社会、法与理就会存在着冲突，有的事情合理不合法，有的事情则合法不合理。法律对人的行为和社会关系的调整，难免挂一漏万；法律的调整总是滞后的，而社会的发展则是走在立法的前面的。无论人们如何超前立法，也不可能对未来明察秋毫。因此，合理与合法的冲突是难以避免的。
　　对待因合理与合法对立产生的良性违法，我认为应掌握好两个原则：一是容忍，二是尽可能快一点协调解决。
　　容忍是指不要把良性违法混同于恶性违法，不要急于追究违法责任。我们崇尚法治，但绝不奉信“法律万能”。社会秩序的价值、自由是目的，法是手段；道德是基础，法律是保障。某市交通管理部门为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序出台一项新举措，从而交通秩序好转，保障了人的生命权。只是该举措被人们不当利用，侵犯民个人肖像、隐私权，从而简单地将其定性为违法，有悖情理。
对某市交通管理部门的举措行为，我们不能盲目宣传，甚至加以推广，也不能全盘否定。因为我们虽不能坚守“恶法亦法”的信条，可我们也要清醒地意识到，某市交通管理部门行为虽然是形式违法，带来一些不良社会后果，但它也提高社会公众的交通守法意识，规范日益混乱的交通秩序。因此，我们必须采取妥当方法调整该举措，向讲良性发展。

作者单位：浙江省泰顺县人民法院
2004年4月9日
　电话：13335873112、　伊妹儿：xialb9@tom.ccom


财政部


财政部关于颁发《集体企业奖金税暂行规定实施办法》的通知

1985年11月2日，财政部

根据国务院国发〔1985〕103号文件发布的《集体企业奖金税暂行规定》，制定了《集体企业奖金税暂行规定实施办法》现发给你们，请贯彻执行。

附：集体企业奖金税暂行规定实施办法

第一条 根据《集体企业奖金税暂行规定》第四条制定本实施办法。
第二条 凡从事工业、商业、物资供销、交通运输、建筑安装、金融、出版业、娱乐业、服务业和其他行业的城乡集体所有制企业。包括：手工业生产合作社、合作工厂、供销社、合作商店、贸易货栈和贸易中心、运输装卸合作社组、建筑安装企业、劳动服务公司、信用合作社、街道企业、乡镇集体企业以及其他集体所有制性质的企业，其发放的各种形式的奖金，都应按规定缴纳集体企业奖金税。
第三条 下列企业、单位按照集体企业奖金税规定征税：
一、按国家规定转为集体所有制的国营小型企业。
二、租赁或承包给集体经营并按规定向国家缴纳租赁费或承包费的企业。
三、实行工资总额标准工资或奖金同各种经济指标挂钩浮动以及其他经济责任制的集体企业。
四、国营企业、事业单位办的各种集体所有制企业。
五、集体与集体联营或集体与个体联营的企业。
六、集体企业所属的事业单位。
七、国家不核拨经费的集体所有制事业单位。
八、向所属企业提取管理费的企业性质的集体企业主管部门。
第四条 集体企业奖金税以独立核算的企业为纳税义务人（以下简称纳税人）。
第五条 纳税人发放的各种形式的奖金，包括用职工奖励基金、分红基金或其他资金渠道（包括上级主管部门、外单位给予的奖金）发放的各种奖金、实物奖励和超过规定标准所发放的各种形式的工资、津贴、补贴、劳动分红、股金分红等，均应计征奖金税。
第六条 集体企业比照国营企业，按照国家统一规定标准发放的各种津贴、副食品补贴、价格补贴等，经劳动部门同意，税务部门核实后，不计征奖金税。
第七条 纳税人每年发给职工的劳动分红，在一个月标准工资金额以内的，免征奖金税。超过一个月标准工资金额的部分，应计征奖金税。
第八条 纳税人每年发放给职工集资入股的股金分红，在职工集资入股额15％以下的部分，不计征奖金税，超过部分，应计征奖金税。
第九条 纳税人发放的加班工资，在当地劳动部门批准的加班工资限额以内的部分，不计征奖金税，超过限额的部分，应计征奖金税。
第十条 纳税人标准工资的计算，凡经过劳动部门批准，执行国营同行业企业工资等级、工资标准制度规定的，比照国营企业奖金税的办法计算；凡未按国营同行业企业工资等级、工资标准制度执行的，计算奖金税的标准工资统一按每人每月六十元计算，纳税人发放的工资超过标准工
资的部分，应征收奖金税。
第十一条 集体企业奖金税实行超额累进税率，按年计征，其分级税率如下：
全年发放奖金总额人均不超过四个月标准工资的，免税：
全年发放奖金总额人均超过四个月至五个月标准工资的部分，税率为30％；
全年发放奖金总额人均超过五个月至六个月标准工资的部分，税率为100％；
全年发放奖金总额人均超过六个月标准工资的部分，税率为300％。
集体企业奖金税的计算，按照《国营企业奖金税暂行规定施行细则》第六条的计算公式办理。
第十二条 纳税人发放的下列奖金免缴奖金税：
一、发给矿山采掘工人、搬运工人、建筑工人、石油和天然气开采工人的奖金；
二、按照国家规定颁发的创造发明奖、合理化建议奖和技术改进奖、自然科学奖；
三、其他经国务院批准免缴奖金税的单项奖金。
第十三条 从事农牧业生产，对职工实行大包干联产计酬或家庭承包的集体所有制农牧企业（包括农垦、农业、林业、畜牧、水产）免缴奖金税。
第十四条 集体企业奖金税一律在纳税人所在地缴纳。
第十五条 税纳人在年度内累计发放的奖金额超过四个月标准工资时，应先缴税后发奖金。具体缴税办法按《国营企业奖金税暂行规定施行细则》第十三条规定办理。
第十六条 集体企业奖金税的纳税年度，是指公历每年一月一日起，至十二月三十一日止。
第十七条 纳税人缴纳的奖金税、罚款和滞纳金，应从企业提取的奖励基金、分红基金或公益金中列支。
第十八条 纳税人拖欠税款、罚款和滞纳金，经催缴无效的，税务机关可以通知其开户银行或信用社扣缴入库。
第十九条 集体企业奖金税的其他征收管理事项，包括纳税申报、纳税检查、违章处理、复议起诉等均按《国营企业奖金税暂行规定》和《国营企业奖金税暂行规定施行细则》的有关规定办理。
第二十条 本实施办法的解释权，属于中华人民共和国财政部。
第二十一条 本实施办法，从《集体企业奖金税暂行规定》实施之日起实行。